Ekspertyza powstała na zamówienie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, instytucji nadzorującej wydawanie środków na informatyzację pochodzących z funduszy unijnych. W zamierzeniu miała dotyczyć oceny trzynastu projektów z 2005 roku. Jednak do ekspertów trafiły dane dotyczące tylko ośmiu projektów – systemów: PESEL2, e-Nadzór Budowlany, Geoportal.gov.pl i interaktywnej elektronicznej obsługi informatyczno-statystycznej dla uczestników rynku energii, portalu e-Norma, platform: e-GIODO i Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej oraz Rejestru Dawców Krwi.
Autorzy ekspertyzy wskazali najczęstsze błędy popełniane przez urzędników. Stworzyli też katalog dobrych praktyk, w którym zarekomendowali urzędnikom najlepsze sposoby skutecznego wykorzystywania unijnych pieniędzy.

Kierownicy z politycznej nominacji

Tylko ośmiu z trzynastu beneficjentów udostępniło autorom ekspertyzy całą dokumentację związaną z projektami, z których dwa zostały zrealizowane, dwa – uznane za zagrożone, a cztery – choć opóźnione, nadal mają szansę na realizację.

Według ekspertów główną przyczyną problemów z realizacją projektów są częste zmiany kadrowe w urzędach wynikające z sytuacji politycznej. W przypadku projektów, które nie doczekały się realizacji, osoba na stanowisku kierownika projektu wymieniana była co najmniej czterokrotnie. W efekcie, każdy kolejny kierownik musiał się od nowa uczyć projektu, a winą za błędy chętnie obarczał poprzednika. „Działalność administracji rządowej powinna zostać odpolityczniona” – radzą autorzy ekspertyzy.

Zdaniem ekspertów podstawowym błędem przy opiniowaniu wniosku o dofinansowanie jest niedbała ocena zdolności potencjalnych beneficjentów do realizacji projektów. Urzędnicy zamieszczają we wnioskach mnóstwo szczegółowych informacji, które nie mają żadnego znaczenia dla projektu, natomiast pomijają rzeczy istotne. Do takich sytuacji dochodzi głównie wtedy, kiedy ocena wniosku jest kilkusetstronicowym dokumentem.

Po prostu nie umieją

Zdaniem ekspertów urzędnicy błędnie traktują projekty, o których dofinansowanie zabiegają, jako projekty IT. „Projekty IT nie istnieją. Każdy projekt jest projektem o charakterze biznesowym, a technologia IT jest tylko narzędziem, które może zostać efektywnie wykorzystane wtedy i tylko wtedy, gdy nastąpią zmiany organizacyjne umożliwiające wykorzystanie potencjału zawartego w tych narzędziach” – czytamy w ekspertyzie.

Urzędnicy nie uwzględniają ryzyka projektu. Do połowy projektów beneficjenci w ogóle nie dołączyli analizy ryzyka, w jednym – zdaniem ekspertów – była ona nieczytelna i niezrozumiała, a w przypadku trzech kolejnych – powstały już po uzyskaniu dofinansowania. Według ekspertów powodem nieumiejętności zarządzania ryzykiem jest słabe przygotowanie beneficjentów do prowadzenia projektów i brak wykwalifikowanych kadr. W dodatku urzędnicy ubiegający się o pieniądze nie potrafili wskazać żadnych korzyści finansowych płynących z wdrożenia projektu.

Za piętę achillesową urzędników eksperci uznali zarządzanie zmianą. Ich zdaniem winne są głównie mechanizmy kontrolne w urzędach, ukierunkowane na szukanie winnych zamiast na wprowadzanie ulepszeń. Z kolei podejmowane kroki były raczej doraźnym łataniem dziur, a nie zaplanowanym działaniem.

POLSKA LIPA

BŁĘDY NA ETAPIE PROJEKTU

– czterokrotna lub pięciokrotna zmiana personalna na stanowisku kierownika projektu

– błędna ocena wniosków o dofinansowanie

– brak oceny celów projektu

– nieumiejętność wskazania korzyści finansowych płynących z wdrożenia projektu

– nieumiejętność oceny ryzyka projektu

BŁĘDY NA ETAPIE ZAMÓWIENIA PUBLICZNEGO

– zbyt rzadkie korzystanie z trybów przetargowych

– błędy w SIWZ (zbyt ogólne lub zbyt szczegółowe opisywanie przedmiotu zamówienia)

– cytowanie w SIWZ gotowych opisów technicznych

– zbyt enigmatyczne wyjaśnienia treści SIWZ

– zbyt pochopne oddalanie protestów

Ten nieszczęsny SIWZ

Na etapie ogłaszania zamówienia publicznego urzędnicy popełniają kolejne błędy. Jednym z nich jest wybór trybu przetargu. Eksperci rekomendują stosowanie (a przynajmniej rozważenie możliwości zastosowania) przetargu ograniczonego lub nieograniczonego, a także dialogu konkurencyjnego – w celu uzyskania najkorzystniejszej oferty. Jeśli urzędnicy zdecydują się na jeden z dwóch trybów przetargowych, powinni już w SIWZ przewidzieć możliwość ogłaszania zamówień uzupełniających. „Umieszczenie wspomnianej informacji w specyfikacji ułatwi w razie takiej potrzeby udzielenie zamówienia z wolnej ręki o wartości nawet do 50 proc. wartości zamówienia podstawowego” – radzą eksperci.

Według ekspertów zamawiający najczęściej określają przedmiot zamówienia albo zbyt ogólnie, albo zbyt szczegółowo. Kiedy określą go zbyt ogólnie, wykonawcy zainteresowani udziałem w przetargu zadają mnóstwo dodatkowych pytań, na które zamawiający z kolei nie udzielają odpowiedzi. Oferty, spośród których później przychodzi im wybierać, bardzo często więc rozmijają się z przedmiotem zamówienia.

Podczas przygotowania SIWZ urzędnicy nagminnie wykorzystują gotowe opisy techniczne istniejących programów i urządzeń. W efekcie specyfikacja jednoznacznie wskazuje na produkt konkretnego producenta, a poza tym część z zacytowanych parametrów jest zupełnie nieistotna dla zamówienia. Konsekwencją takiego postępowania są protesty wykonawców, których sprzęt jest odrzucany jako niezgodny z SIWZ. Zjawisko to niejednokrotnie opisywaliśmy na łamach CRN Polska.

Jak najwcześniej unieważniać

Zamawiający często wymagają od wykonawców, aby dostarczony przez nich sprzęt spełniał zupełnie nieistotne warunki – z punktu widzenia celu, do jakiego ma być wykorzystywany. Co więcej, często zamiast jednoznacznie odpowiedzieć na pytania wykonawców, stosują sformułowanie „jak w specyfikacji”. Natomiast według ekspertów wyjaśnienia dotyczące treści SIWZ powinny być wyczerpujące i jednoznaczne, a urzędnicy powinni ich udzielać tak szybko, jak to możliwe, a także jak najczęściej korzystać przy tym z drogi elektronicznej.

Kolejnym błędem zamawiających jest określanie terminu realizacji przedmiotu zamówienia przez wskazanie konkretnej daty, do której zamówienie musi być zrealizowane. Często termin okazuje się zbyt krótki – szczególnie gdy postępowanie się przedłuża z powodu protestów i odwołań wykonawców, których oferty zostały odrzucone.

Zdaniem ekspertów wydłużenie postępowania powoduje również zbyt pochopne podejmowanie decyzji o oddaleniu protestów. Świadczy o tym fakt, iż większość odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej (wykorzystywanych przez wykonawców na kolejnym etapie ochrony prawnej) została przez KIO uwzględniona. „Często unieważnienie postępowania i wszczęcie nowego, pozbawionego wad, może znacznie przyspieszyć realizację projektu. Postępowanie, w którym pojawiło się wiele wątpliwości co do prawidłowego jego przebiegu, powinno być unieważnione tak szybko, jak tylko pojawią się ku temu wystarczające przesłanki ustawowe” – czytamy w ekspertyzie.

UMOWY O DOFINANSOWANIE
ZE ŚRODKÓW UE PODPISANE
W 2005 ROKU

– Przebudowa i integracja systemu rejestrów państwowych
(PESEL2);

– Geoportal.gov.pl;

– Portal e-Norma w Polskim Komitecie Normalizacyjnym – część I;

– Budowa elektronicznej platformy usług administracji publicznej
e-PUAP;

– Obsługa elektronicznych deklaracji podatkowych
przedsiębiorców e-Deklaracje;

– Budowa zintegrowanej platformy usługowej Urzędu
Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej;

– e-Nadzór Budowlany;

– System interaktywnej elektronicznej obsługi informatyczno-statystycznej dla uczestników rynku energii;

– Elektroniczna platforma komunikacji z Generalnym Inspektorem
Ochrony Danych Osobowych – e-GIODO;

– Wielofunkcyjny system precyzyjnego pozycjonowania
satelitarnego ASG/EUPOS;

– Utworzenie Rejestru Dawców Krwi;

– System obiegu dokumentów w jednostkach administracji
morskiej z portalem korporacyjnym i modelem e-UE;

– Zintegrowana Platforma Obsługi Przedsiębiorców przez
Urzędy Wojewódzkie – e Urząd Wojewódzki.

Co dalej z tym fantem?

Według autorów ekspertyzy zorganizowanie przebiegu informatyzacji jednostek administracji publicznej wymaga poważnych zmian o charakterze systemowym. Jeśli zmiany nie nastąpią, skuteczność realizacji kolejnych projektów jest ich zdaniem mocno wątpliwa.

Czy urzędnicy są tego świadomi i co robi w tej sprawie MRR?

– Ekspertyza została przekazana wszystkim beneficjentom projektów informatycznych, instytucjom zarządzającym i pośredniczącym w ramach programów operacyjnych, w których mogą być realizowane projekty związane z rozwojem społeczeństwa informacyjnego – mówi Anna Konik-Żurawska, rzecznik prasowy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. – Wszystkie zainteresowane instytucje mają możliwość zapoznania się z podstawowymi błędami popełnianymi przy realizacji projektów informatycznych oraz z katalogiem zaleceń i dobrych praktyk – dodaje.

Poza tym MRR przedstawiło ekspertyzę na kilku forach (m.in. Forum Teleinformatyki, a także podczas prac Komitetu Rady Ministrów ds. Informatyzacji i Łączności, Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka oraz Podkomitetu Monitorującego ds. Innowacyjności i Społeczeństwa Informacyjnego).

– Podczas forów zwracamy uwagę beneficjentów projektów informatycznych na zagrożenia, które zostały zdiagnozowane bądź potwierdzone dzięki przygotowanej ekspertyzie – twierdzi Anna Konik-Żurawska. – Robimy to głównie na spotkaniach z osobami podejmującymi decyzje.

Zdaniem Kajetana Wojsyka, naczelnika wydziału informatyki w częstochowskim Urzędzie Miasta, ekspertyza powinna być wręcz lekturą obowiązkową potencjalnych beneficjentów środków unijnych.

– Uważam, że opracowanie powinno być jak najszerzej rozpowszechnione, by beneficjenci nie popełniali błędów, których mogą uniknąć – mówi Kajetan Wojsyk. – Mam za sobą realizację kilku projektów, z których dwa były szczególnie narażone na różnego rodzaju zagrożenia. Moje doświadczenia w całej rozciągłości pokrywają się z obserwacjami autorów ekspertyzy.

W efekcie rozlicznych pomyłek popełnianych przez urzędników i obcięcia przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego o prawie dwie trzecie unijnych środków na informatyzację do kieszeni firm informatycznych trafia znacznie mniej pieniędzy. Czas pokaże, czy urzędnicy rzeczywiście nauczą się czegoś na własnych błędach.