Ponad rok temu Netia zwróciła się do UKE z prośbą o rozstrzygnięcie sporu w zakresie wymiany ruchu IP między Netią a TP SA. W lipcu 2009 r. Anna Streżyńska, prezes UKE, przedstawiła do konsultacji wszystkich zainteresowanych projekt rozwiązania przygotowany przez konsorcjum Audytela i Instytutu Łączności. Propozycja zawiera cztery warianty: ograniczenia zakresu regulacji do zasady niedyskryminacji, określenia stawek maksymalnych w płatnym dostępie IP, wprowadzenia przymusowego bezpłatnego peeringu dla operatorów spełniających minimalne wymagania lub przymusowego bezpłatnego peeringu dla wszystkich operatorów.

Zdaniem przedstawicieli TP SA niczego nie należy zmieniać, bo obowiązujące zasady są dobre. Z kolei przedstawiciele Netii uważają, że regulator powinien ustalić zasady współpracy podczas wymiany ruchu IP między Netią a TP SA na zasadach pełnej równości (czyli wprowadzić odpłatność obowiązującą obie strony).

Nieco inny pogląd na sprawę mają mniejsi ISP (którzy prędzej czy później znajdą się w sytuacji podobnej do tej, w jakiej jest teraz Netia, a nawet jeśli nie – rozstrzygnięcie tego sporu może w przyszłości rzutować na rozwiązania innych sporów międzyoperatorskich). Ich zdaniem prezes UKE powinna określić stawki maksymalne pobierane za dostęp do sieci IP operatora o pozycji dominującej.

Spór TP SA
z Netią

Zaczęło się wiosną 2008 r. Netia przesłała Telekomunikacji Polskiej wniosek o zawarcie umowy o peering IP z projektem umowy, która miałaby zastąpić obowiązującą wcześniej – abonencką, na podstawie której Netia płaciła TP SA za dostęp do sieci TPNet. Telekomunikacja nie była jednak zainteresowana podpisywaniem nowej (bardziej liberalnej) umowy, więc w czerwcu 2008 r. Netia poprosiła UKE o ustalenie terminu negocjacji w tej sprawie. Choć UKE go wyznaczyła (na połowę lipca), TP SA nie podporządkowała się decyzji regulatora.

Dwa lata wcześniej (w lipcu 2006 r.) prezes UKE wydała decyzję nakazującą Telekomunikacji Polskiej równe traktowanie wszystkich operatorów przez zapewnienie im takich samych warunków przesyłu pakietów protokołu internetowego dla ruchu między użytkownikami końcowymi TP SA a przedsiębiorcami świadczącymi usługi internetowe. Natomiast w połowie 2007 r. prezes UKE rozpoczęła postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji w sprawie warunków wymiany ruchu IP. Dyskutowany projekt zakładał nałożenie na TP SA obowiązku bezpłatnego połączenia jej sieci IP z sieciami innych operatorów, których natężenie ruchu do sieci TP SA przekracza 1,5 Gb/s,
a współczynnik asymetrii ruchu wychodzącego i przychodzącego jest nie większy niż 1:3.

Warto dodać, że według autorów raportu przygotowanego dla UKE TP SA wykorzystuje obecnie swoją siłę rynkową, stosując opłaty za dostęp do własnej sieci IP i to zawyżone, wyższe nawet niż koszt tranzytu IP do zasobów światowego Internetu.

Zostawić tak,
jak jest

W projekcie rozstrzygnięcia sporu między operatorami, przygotowanym po dokładnej analizie obecnej sytuacji na rynku wymiany IP (uwzględniającej także obowiązujące na świecie standardy rozwiązywania tego typu konfliktów) i przedstawionym przez regulatora w lipcu 2009 r., znajdują się cztery propozycje.

Pierwsza polega na powstrzymaniu się przez regulatora od doraźnych decyzji w zakresie dostępu do sieci IP i jednoczesnym monitorowaniu rynku oraz dbaniu, by TP SA przestrzegała zakazu dyskryminowania innych operatorów w kwestii dostępu IP. Według autorów analizy (którzy rekomendują takie rozwiązanie) wiele przemawia za tym projektem: pozwala on uniknąć kosztów regulacji, nie wywołuje konfliktu z KE co do zasadności regulacji, nie powoduje efektów ubocznych dzięki wykorzystaniu mechanizmów samoregulacji rynku do obniżki cen hurtowych. Do jego słabych stron należy zaliczyć być może wolniejsze, niż w przypadku decyzji regulacyjnej, działanie sił rynkowych oraz brak bezpośredniej stymulacji rozwoju usług dla małych ISP, w tym lokalnych punktów wymiany ruchu, i zagrożenie powrotem do praktyk dyskryminacyjnych przez TP lub innych większych operatorów.

Ta propozycja najbardziej odpowiada Telekomunikacji Polskiej.

– Uważamy, że w Polsce powinny obowiązywać zasady, które zostały wypracowane i od lat obowiązują na globalnym rynku: mniejsi operatorzy płacą za możliwość wymiany ruchu internetowego z większymi graczami – wyjaśnia Wojciech Jabczyński, rzecznik Grupy TP. – Również TP stosuje te zasady, z jednej strony sprzedając dostęp do swojej sieci IP, a z drugiej – kupując na rynku międzynarodowym usługę tranzytu IP. Struktura Internetu jest hierarchiczna i klasyfikuje operatorów według wielkości ich sieci, zasięgu geograficznego oraz liczby połączeń z innymi sieciami. Stąd naturalny porządek kupowania u większego dostawcy.

Dla CRN Polska mówi Małgorzata Babik,
dyrektor ds. PR w Netii
TRZEBA WPROWADZIĆ
WZAJEMNĄ ODPŁATNOŚĆ
ZA WYMIANĘ RUCHU IP

Z zadowoleniem przyjęliśmy fakt rozpoczęcia
konsultacji środowiskowych odnoszących
się do relacji operatorzy alternatywni
– Telekomunikacja Polska SA w ramach
wymiany ruchu IP.

Problem wymiany ruchu IP typu peering
był już dwukrotnie przedmiotem konsultacji środowiskowych:
podczas postępowania konsultacyjnego dotyczącego projektu
decyzji w sprawie warunków wymiany ruchu IP wszczętego
29 czerwca 2007 r. oraz podczas postępowania konsultacyjnego
dotyczącego projektu decyzji w sprawie warunków
wymiany ruchu IP wszczętego 2 stycznia 2008 r.
Podkreślam, że poddany konsultacjom dokument oraz zaproponowany
wzór umowy nie rozwiązuje podstawowego
problemu związanego z wymianą ruchu IP, jakim jest istniejąca
nierównowaga we wnoszeniu opłat, która stanowi jedną
z barier wprowadzenia w Polsce w pełni konkurencyjnego
rynku dostępu do usługi internetowej.

W Polsce dotychczasowa praktyka pokazuje, że wnoszenie
opłat przy wymianie ruchu IP odbywa się wyłącznie w stronę
TP – nie istnieje żadna polityka peeringowa. Jest to praktyka
odmienna od europejskiej. Zwrócić trzeba też uwagę na
istnienie polityki peeringowej we France Telekom, która jest
właścicielem TP SA.

Podkreślenia wymaga również fakt, że to TP nie wnosi
żadnych opłat, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów IP.
Powoduje to, że rynek wymiany ruchu IP cechuje się daleko
idącym brakiem równowagi oraz uprzywilejowaną pozycją TP.
Przemawia to za koniecznością wprowadzenia nowych instrumentów,
które umożliwiłyby ochronę operatorów alternatywnych.
Takim instrumentem byłoby niewątpliwie wprowadzenie
polityki peeringowej, którą TP miałaby obowiązek prowadzić.
Peering i polityki peeringowe istnieją w wielu krajach europejskich
i prowadzą do zwiększenia konkurencji na rynku usług
szerokopasmowych.

Nie istnieją ani ekonomiczne, ani prawne przesłanki do wnoszenia
opłat z tytułu wymiany ruchu IP wyłącznie na rzecz TP
posiadającej największy udział w rynku usług szerokopasmowych,
która w ten sposób dodatkowo umacnia swoją pozycję.
Ustalenie zasad współpracy przy wymianie ruchu IP między
Netią a TP na zasadach pełnej równości z pewnością byłoby
dobrym krokiem w kierunku usuwania barier w wymianie
ruchu IP między TP a operatorami alternatywnymi.

Ustalić stawki maksymalne

Druga propozycja rozstrzygnięcia sporu, rekomendowana przez autorów raportu w sytuacji, gdyby wariant pierwszy nie zdał egzaminu, polega na określeniu przez regulatora stawek maksymalnych w płatnym dostępie IP do sieci operatora o znaczącej pozycji rynkowej.

Do mocnych stron tego rozwiązania według autorów raportu można zaliczyć objęcie obowiązkami regulacyjnymi nie tylko TP, ale też innych podmiotów o znaczącej pozycji, gdyby się tacy pojawili na rynku, zapewnienie pokrycia kosztów operatorów o znaczącej pozycji oraz zmniejszenie kosztów transakcyjnych (opłat ponoszonych na rzecz Tier-1, czyli dużego operatora międzynarodowego). Słabą stroną propozycji jest konieczność wykonania analiz kosztowych oraz okresowej aktualizacji maksymalnych cen hurtowych, ale również to, że przyjęcie jako punktu odniesienia cen tranzytu ruchu IP jest uproszczeniem.

Szansą w przypadku wyboru tego rozwiązania jest rozwój usług multimedialnych ograniczonych dzisiaj zbyt wysokim kosztem dostępu do abonentów TP SA. Warto też dodać, że szybsza niż wynikająca z sił rynkowych likwidacja silnej pozycji negocjacyjnej Telekomunikacji Polskiej może doprowadzić do zmiany jej polityki cenowej także w odniesieniu do innych produktów wymiany ruchu. Regulator musi się liczyć również z ewentualnym brakiem zgody Komisji Europejskiej na definicję i regulację rynku wymiany ruchu IP, a także z możliwością przedłużenia procedury wdrożenia regulacji.

Zdaniem Piotra Marciniaka, przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Krajowej Izby Komunikacji Ethernetowej, określenie stawek maksymalnych to najbardziej optymalne rozwiązanie ze względu na jego otwartość dla wszystkich polskich operatorów.

– KIKE postuluje rozważenie przyjęcia tego wariantu dla operatorów spełniających minimalne wymagania, czyli generujących ruch na poziomie minimum 1 Gb/s, co w świetle aktualnych statystyk oznacza sieci lub grupy sieci obsługujące minimum 10 tys. odbiorców – mówi Piotr Marciniak.

Przymusowy bezpłatny peering

Trzecim pomysłem na rozstrzygnięcie sporu jest wprowadzenie przymusowego bezpłatnego peeringu. Autorzy proponują dwa warianty tego rozwiązania: przymusowy peering dla operatorów spełniających minimalne wymagania oraz dla wszystkich operatorów.

Pierwszy wariant zdaniem autorów analizy stwarza szansę na rozwój szerokopasmowych usług, których dostarczenie internautom obecnie kosztuje zbyt wiele. Mocną stroną propozycji jest zniesienie kosztów dostępu do sieci TP. Jej słabych stron jest o wiele więcej: brak mechanizmu pokrycia kosztów, trudność zdefiniowania minimalnych wymagań dla bezpłatnego peeringu, a także łatwość generowania sztucznego ruchu przez operatorów w celu spełnienia tych wymagań. W dodatku regulator, wybierając ten wariant rozstrzygnięcia sporu, musiałby liczyć się m.in. z ewentualnością stworzenia oligopolu dużych operatorów mających darmowy dostęp do sieci TP.

Według ekspertów z Audytela i Instytutu Łączności drugi wariant uniemożliwia powstanie oligopolu największych operatorów wymieniających się ruchem na zasadzie peeringu tylko we własnym gronie, a także maksymalnie ułatwia uruchamianie połączeń
peeringowych. To jego zalety. Poza tym stwarza możliwość zbudowania bardzo efektywnej sieci połączeń peeringowych i zapewnia rozwój małych oraz średnich ISP i portali internetowych.
Podejmując decyzję o jego wyborze, trzeba się jednak nastawić na spowolnienie rozwoju operatorów w wyniku zwiększenia kosztów prowadzenia działalności, a nawet jej paraliż. Do słabych stron projektu należy nałożenie na wszystkich operatorów obowiązków regulacyjnych, co jest niezgodne z zasadą konkurencyjności, oraz zbytnia ingerencja w swobodę prowadzenia działalności na rynku.

Obu wariantom przeciwna jest Telekomunikacja Polska.

– Taka opcja rozliczeń może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy przynosi korzyści obu stronom porozumienia peeringowego – podkreśla Wojciech Jabczyński. – Taka praktyka ma miejsce na rynkach w innych krajach. Należy podkreślić, że na świecie peering bezpłatny jest w każdym przypadku wspólną decyzją dwóch stron, tzn. operatorów sieci internetowych, którzy uznają, że taki model współpracy przynosi wymierne i obopólne korzyści.

Jeszcze nie wiadomo, który wariant rozstrzygnięcia sporu między operatorami wybierze Anna Streżyńska. Czas pokaże, czy pomysł wprowadzenia stawek maksymalnych (rekomendowany w drugiej kolejności przez autorów raportu i pozytywnie oceniany przez ISP, ale wymagający sporo pracy od regulatora) rzeczywiście wygra z pozostałymi.